Premessa
Nel territorio nazionale, la figura del Difensore Civico regionale svolge un ruolo cruciale nel garantire ai cittadini la tutela del diritto di accesso ai documenti amministrativi, disciplinato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 (art. 25, comma 4). Tuttavia, in alcune regioni – e in particolare in Puglia – la mancata nomina o la grave carenza di Difensori Civici provinciali e regionali ha creato un vuoto operativo riguardo all’iter di riesame in caso di diniego, espresso o tacito, di accesso agli atti.
Per porre rimedio a questa situazione di “vuoto di tutela”, la Commissione per l’Accesso ai Documenti Amministrativi (CNDCA) ha emesso, in data 17 dicembre 2015, un orientamento fondamentale che attribuisce alla stessa Commissione la competenza a decidere sulle istanze di riesame previste dall’art. 25, comma 4, della legge n. 241/1990, laddove nel territorio di riferimento non operi alcun Difensore Civico regionale.
1. Il contesto normativo e le difficoltà attuative
- Legge n. 241/1990, art. 25, comma 4: prevede che, in caso di diniego all’accesso ai documenti amministrativi da parte dell’ente pubblico, il cittadino possa presentare un’istanza di riesame al Difensore Civico (regionale o provinciale) competente per territorio.
- Abolizione del Difensore Civico comunale (L. Finanziaria 2010) e diffusione non uniforme della figura del Difensore Civico provinciale: a partire dal 2010, la riorganizzazione degli uffici e la mancanza di risorse hanno comportato l’assenza, totale o parziale, di Difensori Civici negli ambiti provinciali e regionali.
- Esigenza di evitare un vuoto di tutela: laddove né a livello provinciale né a livello regionale sia presente un Difensore Civico, il cittadino rimane privo di un organo di confronto e riesame, con conseguente rischio di privazione di un diritto fondamentale.
2. La pronuncia della CNDCA del 17 dicembre 2015
Con nota n. 0006768/201500018 del 17/11/2015, il Difensore Civico della Toscana (dott.ssa Lucia Franchini) sottoponeva alla CNDCA il seguente quesito: «A chi deve rivolgersi il cittadino, in caso di diniego di accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso da parte degli enti locali, qualora non vi sia alcun Difensore Civico nell’ambito territoriale di riferimento?»
La Commissione ha risposto riconoscendo la propria piena competenza a decidere – ai sensi dell’art. 25, comma 4, L. 241/1990 – sulle istanze di riesame presentate avverso i dinieghi di accesso degli enti locali, nel caso di accertata assenza del Difensore Civico regionale. In particolare:
«In assenza di specifica disposizione legislativa, l’orientamento di questa Commissione per l’Accesso è nel senso del riconoscimento della propria piena competenza a decidere, nel merito, anche sulle istanze di riesame presentate, ai sensi dell’articolo 25, comma 4 della legge n. 241/1990, avverso i dinieghi di accesso degli enti locali, nel caso di accertata assenza del Difensore Civico regionale. Ciò si rende necessario al fine di evitare un vuoto di tutela del diritto d’accesso in sede amministrativa, che altrimenti si verrebbe a creare in tutti quei casi di assenza totale di Difensore Civico, sia a livello provinciale sia a livello regionale».
(CNDCA, 17 dicembre 2015)
La Commissione ha inoltre sottolineato come, con l’abolizione dei Difensori Civici comunali e la disomogenea diffusione della figura provinciale/regionali, si registri in alcune realtà – soprattutto in regioni meridionali come Puglia e Calabria – una totale carenza di Difensori Civici: situazione che rendeva inevitabile l’estensione della competenza al livello nazionale, per garantire la continuità del diritto all’accesso ai documenti.
3. Conseguenze pratiche e ruolo del Coordinamento Nazionale
A seguito di tale pronuncia, il Coordinamento Nazionale dei Difensori Civici Italiani ha assunto un ruolo proattivo per colmare la lacuna attuativa che si era venuta a determinare in regioni prive di Ombudsman locale. In concreto:
- Ricezione delle istanze di riesame: nei territori in cui esista un’assenza accertata del Difensore Civico regionale (ad esempio, alcune province pugliesi), il cittadino può rivolgere il proprio ricorso ex art. 25 comma 4 L. 241/1990 direttamente al Coordinamento Nazionale, che si fa tramite verso la CNDCA.
- Supporto giuridico e procedurale: il Coordinamento fornisce modulistica, linee guida e indicazioni pratiche su come presentare l’istanza di riesame, affinché ogni ricorso sia completo e conforme ai requisiti di legge.
- Canalizzazione verso la CNDCA: una volta ricevuta l’istanza, il Coordinamento verifica l’effettiva mancanza di un Difensore Civico regionale e inoltra la documentazione alla Commissione per l’Accesso, sollecitandone la decisione.
- Sostegno ai cittadini e monitoraggio: il Coordinamento tiene traccia dei casi pendenti e delle risposte della CNDCA, aggiornando il cittadino sullo stato del procedimento e vigilando sul rispetto dei termini per la decisione (60 giorni dal ricevimento dell’istanza, come previsto dalla normativa).
4. Vantaggi di una tutela coordinata
- Evitare il rinvio: in passato, l’assenza di un Difensore Civico territoriale costringeva il cittadino a blocchi procedurali o a dover ricorrere direttamente al TAR. Grazie al pronunciamento CNDCA del 2015, il ricorso ex art. 25/4 è oggi pienamente efficace e tempestivo.
- Uniformità di prassi: il Coordinamento Nazionale garantisce che tutte le istanze provenienti da territori privi di Difensore Civico siano esaminate secondo gli stessi criteri e perseguano un’omogeneità di tutela sul piano nazionale.
- Maggiore consapevolezza: l’attività informativa e formativa promossa dal Coordinamento aiuta cittadini ed enti locali a comprendere il diritto di accesso e le tutele ad esso collegate, incentivando la trasparenza amministrativa.
5. Prospettive future
Il Coordinamento Nazionale dei Difensori Civici continuerà a monitorare l’evoluzione normativa e a sollecitare la nomina di Difensori Civici regionali in tutte le regioni mancanti, con l’obiettivo di superare le situazioni di vuoto di tutela. Nel frattempo, l’impegno resta indirizzato a:
- Mantenere attivo il canale di ricezione delle istanze per garantire una risposta rapida e puntuale;
- Promuovere iniziative di formazione e sensibilizzazione rivolte agli enti locali pugliesi, affinché si possa pervenire a una copertura omogenea della figura del Difensore Civico;
- Collaborare strettamente con la CNDCA per snellire i tempi di decisione e perfezionare modelli procedurali condivisi.
Conclusioni
La decisione della CNDCA del 17 dicembre 2015 segna una tappa fondamentale nella costruzione di una rete di tutela effettiva del diritto di accesso ai documenti pubblici, anche nelle aree in cui la presenza di un Difensore Civico è venuta meno. Il Coordinamento Nazionale dei Difensori Civici, riconosciuto come punto di riferimento per le istanze ex art. 25 comma 4 L. 241/90 in Puglia, si pone quale soggetto garante per evitare che alcun cittadino rimanga senza difesa.
Invitiamo pertanto chiunque si trovi in situazioni di diniego o silenzio rifiuto da parte delle amministrazioni locali in Puglia a rivolgersi tempestivamente al Coordinamento Nazionale, affinché non venga meno il diritto all’accesso e alla trasparenza amministrativa.