Nell’ambito della rubrica “difesa civica e Università” del sito del Coordinamento nazionale dei Difensori civici italiani, pubblichiamo una riflessione articolata della Prof.ssa Marina Caporale sui temi della tutela non giurisdizionale dei cittadini, del ruolo dell’Università nella formazione giuridica e delle prospettive future della difesa civica nel contesto delle trasformazioni della pubblica amministrazione.
Di seguito riportiamo integralmente le domande e le risposte.
- Quale ruolo può svolgere oggi la difesa civica nel sistema delle garanzie del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione?
Il ruolo che la difesa civica già svolge è importante e delicato, ma non ancora bene conosciuto e compreso. Da un lato occorrerebbe insistere, quindi con azioni di comunicazione istituzionale. Dall’altro occorre renderne più strutturale e quindi più evidente il contributo.
Per rafforzarne il ruolo si potrebbero prevedere alcune funzioni consultive nei confronti delle assemblee regionali, in caso di presentazione di disegni di legge regionale pertinenti agli ambiti di competenza della difesa civica.
Sarebbero anche da sistematizzare alcune funzioni; in particolare sarebbe utile, da un lato, chiarire e rendere più limpide le alternatività e, dall’altro, si dovrebbero eliminare le sovrapposizioni con altri strumenti di tutela previsti dall’ordinamento, in particolare in relazione alle cosiddette ADR, Alternative Disputte Resolutions.
Occorrerebbe affrontare anche, una volta per tutte, l’istituzione di un difensore civico nazionale, non in sostituzione dei difensori civici regionali. In questa prospettiva e vista la natura e l’ampiezza delle attività dei difensori civici regionali (documentata nelle relazioni annuali e nell’ambito del coordinamento nazionale), occorrerebbe riconsiderare il ruolo della difesa civica locale e quindi provinciale.
- In che modo il diritto amministrativo contemporaneo valorizza gli strumenti di tutela non giurisdizionale?
L’attuale quadro normativo si sta progressivamente aprendo agli strumenti di tutela non giurisdizionale. Tra questi la difesa civica ha un ruolo che effettivamente non corrisponde alle caratteristiche proprie dei sistemi di ADR, per quanto anche tra queste sussistano differenze e ambiguità in ordine a natura e funzioni, e nonostante in alcune leggi regionali sulla difesa civica affiorino termini riferiti a funzioni di “mediazione e conciliazione” o alla possibilità di proposta di “accordi” da parte dei difensori civici.
Il diritto amministrativo e il diritto processuale amministrativo, in generale, non valorizzano troppo questi strumenti, probabilmente per una risalente resistenza sul ruolo, le possibilità e le responsabilità dell’amministrazione in contesti media-conciliativi e/o di definizione di controversie. Tuttavia qualcosa sta cambiando, anche sul piano legislativo, per le ADR “pubblicistiche”: si registra un crescente interesse, una maggiore attenzione della dottrina e maggiori opportunità di sviluppare questi ambiti anche nel diritto amministrativo e nel diritto processuale amministrativo.
- Quanto è importante, nella formazione degli studenti di giurisprudenza, conoscere l’istituto del Difensore civico?
Nei corsi di studio di giurisprudenza prevale ancora un approccio tradizionale che, soprattutto per le materie processuali, non dà adeguato risalto a strumenti e soggetti con funzioni media-conciliative o facilitative.
La difesa civica dovrebbe essere introdotta e spiegata non solo nei programmi di diritto costituzionale (in cui compare per cenni) e dell’Unione europea (con riferimento al mediatore europeo), nonché di diritto degli enti locali o di diritto regionale (in cui trova spazio vista l’attuazione della difesa civica, in Italia, su base territoriale), ma anche nei programmi di diritto amministrativo, soffermandosi sul concetto di buona amministrazione e di diritto processuale amministrativo, illustrandolla difesa civica come istituto che affianca quelli di ADR.
Più in generale, la didattica dei corsi di laurea in giurisprudenza, dovrebbe evidenziare la valenza dei principi costituzionali in materia di esercizio della funzione giurisdizionale e di accesso alla giustizia, ma dovrebbe altresì includere modelli non solo conflittuali ma anche di prevenzione e risoluzione delle controversie, comprese quelle cosiddette pubblicistiche.
- Ritiene che la difesa civica possa contribuire a migliorare la qualità dell’azione amministrativa? In che modo?
Sicuramente, nell’ordinario esercizio delle attività che già svolge, la difesa civica promuove un metodo di dialogo tra pubblica amministrazione e cittadini, contribuendo alla cultura di un rapporto trasparente e partecipativo, costituzionalmente orientato.
Tale contributo potrebbe essere rafforzato attraverso un maggiore ruolo propositivo nei confronti delle istituzioni regionali e delle province autonome, anche prevedendo audizioni facoltative nelle commissioni o obblighi di consultazione mediante richieste di pareri nella fase istruttoria dei disegni di legge regionale e di alcuni regolamenti.
La difesa civica potrebbe così dare un contributo più attivo alla promozione della “buona amministrazione”, radicando cultura e metodo amministrativo coerenti con i principi che ne definiscono l’ambito di intervento.
- Quali sono, a Suo avviso, le principali sfide nel rapporto tra cittadini e pubblica amministrazione oggi?
In primo luogo, occorre rafforzare, soprattutto nei giovani, la conoscenza della Costituzione e dei valori costituzionali, nonché dei diritti fondamentali, anche nei confronti delle pubbliche amministrazioni. È necessario accrescere la consapevolezza dei propri diritti e doveri, anche nella dimensione della cittadinanza amministrativa e digitale.
Permane un alto tasso di sfiducia nelle istituzioni pubbliche. La difesa civica, per il suo ruolo di garanzia, terzietà e gratuità, può contribuire a contrastare questa sfiducia e a ricostruire un rapporto tra cittadini e amministrazione più coerente col disegno partecipativo proprio della Costituzione.
- Quale contributo può offrire l’Università alla diffusione della cultura dei diritti e della legalità amministrativa?
Le Università sono partner naturali della difesa civica. Attraverso didattica, ricerca e terza missione, gli atenei sensibilizzano e formano studenti e cittadini ai diritti di cui godono, anche se non sempre in modo specifico nei confronti dell’amministrazione.
La sensazione è che nella didattica in definitiva siano più evidenti gli aspetti critici dell’organizzazione e delle attività delle pubbliche amministrationi e che spesso si trascuri, invece, di valorizzare gli aspetti positivi dell’azione amministrativa, evidenziando come essa renda possibile l’esercizio dei diritti nel quadro costituzionale e sovranazionale.
Sarebbe auspicabile una collaborazione più strutturata tra difesa civica e atenei, con vantaggio reciproco per le istituzioni ma soprattutto per gli studenti e per la diffusione di una maggiore sensibilità verso i diritti e la difesa civica: protocolli di intesa, convenzioni per attività di ricerca, interventi durante la didattica, organizzazione e partecipazione a seminari, previsione di borse di studio per tesi di laurea e dottorato, tirocini e altre forme di collaborazione possono essere strumenti validi e non troppo complessi da realizzare.
- Come immagina l’evoluzione della difesa civica nel contesto delle trasformazioni digitali della pubblica amministrazione?
Stiamo assistendo a un passaggio culturale in cui il digitale non è più soltanto uno strumento, ma il modo stesso in cui le pubbliche amministrazioni si organizzano e operano, verso una dimensione “onlife” e la rapida e progressiva integrazione di sistemi di intelligenza artificiale.
La difesa civica dovrà evolvere parallelamente alle pubbliche amministrazioni con cui interloquisce, rafforzando competenze digitali al proprio interno e promuovendo la cittadinanza digitale, con una particolare attenzione all’inclusività. Potrà dialogare con i responsabili della transizione digitale e collaborare con le autorità competenti, come l’Agenzia per l’Italia Digitale, l’Agenzia per la Cybersicurezza Nazionale e l’Autorità Nazionale Anticorruzione.
Occorre inoltre chiarire definitivamente il ruolo del difensore civico per il digitale istituito presso AgID e le differenze rispetto alla difesa civica regionale e delle province autonome.
- Che consiglio darebbe a un giovane studente interessato ai temi della tutela dei diritti nei confronti delle istituzioni pubbliche?
È necessario proporre agli studenti una visione insieme accademica e pragmatica e che studiare il diritto significa maturare una coscienza personale, da cittadini, e giuridica, da studenti, sui diritti, anche nei confronti delle pubbliche amministrazioni, e sviluppare competenze che non vedano esclusivamente il conflitto giudiziale come soluzione delle controversie.
Nel procedimento amministrativo e nel modello costituzionale, la relazione tra amministrazione e cittadini è cambiata: valorizza la dimensione partecipativa che, di per sé, previene il conflitto. Questa prospettiva dovrebbe essere inclusa fin dall’inizio dello studio del diritto, soprattutto in tempi in cui la grammatica democratica tra autorità e diritti è sottoposta a forti pressioni.
- Un Suo messaggio alla difesa civica italiana
Occorre rafforzare la valenza politica, nel senso alto di politica delle istituzioni, che la difesa civica esprime, anche in assenza di un difensore civico nazionale.
Un raccordo forte tra i difensori civici regionali, come già avviene nel coordinamento nazionale, può dare maggiore vigore alle posizioni espresse e consentire l’elaborazione di posizioni comuni a livello nazionale e regionale.
Sarebbe utile rendere le competenze dei diversi difensori più omogenee e comprensibili, rafforzare i meccanismi consultivi con Regioni e Province Autonome e migliorare il coordinamento con altre istituzioni che operano in ambiti talvolta sovrapposti.
Infine, probabilmente, i difensori civici dovrebbero far sentire con maggiore forza la propria voce, potenziando ulteriormente le attività di comunicazione istituzionale, sia a livello regionale delle province autonome sia attraverso il coordinamento nazionale.
“La riflessione della Prof.ssa Marina Caporale – commenta Marino Fardelli, Presidente del Coordinamento nazionale dei Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome italiane, offre uno sguardo autorevole e concreto sul ruolo attuale e sulle prospettive della difesa civica nel nostro ordinamento. Emergono con chiarezza alcune direttrici fondamentali: la necessità di una maggiore sistematizzazione delle competenze, il rafforzamento degli strumenti di tutela non giurisdizionale, il dialogo strutturato con le istituzioni regionali e l’importanza di una collaborazione stabile con il mondo universitario. Particolarmente significativa è l’attenzione alla formazione delle nuove generazioni e alla trasformazione digitale della pubblica amministrazione, ambiti nei quali la difesa civica è chiamata a evolversi senza perdere la propria natura di garanzia indipendente e gratuita. Come Coordinamento nazionale, accogliamo questo contributo come uno stimolo a rafforzare ulteriormente il nostro impegno comune, nella consapevolezza che la difesa civica rappresenta un presidio essenziale di buona amministrazione e tutela dei diritti”.