La collaborazione tra difesa civica e mondo accademico rappresenta un passaggio fondamentale per rafforzare la cultura dei diritti, della legalità amministrativa e della buona amministrazione.
All’interno della sezione “Difesa civica e Università” del sito del Coordinamento nazionale dei Difensori civici italiani, pubblichiamo una riflessione articolata sui temi della tutela non giurisdizionale dei cittadini, del ruolo dell’Università nella formazione giuridica e delle prospettive future della difesa civica nel contesto delle trasformazioni della pubblica amministrazione.
Di seguito riportiamo integralmente l’intervista al Prof. Gianluca Gardini Professore ordinario di Diritto Amministrativo presso l’Università degli Studi di Bologna:
1. Quale ruolo può svolgere oggi la difesa civica nel sistema delle garanzie del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione?
La difesa civica è una sorta di magistratura di “persuasione”, sfornita di poteri coercitivi. Il suo compito principale è quello di correggere le disfunzioni, le inefficienze e le iniquità dell’agire delle pubbliche amministrazioni, offrendo ai cittadini alcune forme di tutela pre-contenziosa facilmente accessibili, in ragione della gratuità e dell’assenza di formalità procedurali. Oltre a vigilare sull’agire delle pubbliche amministrazioni, la difesa civica interviene in favore delle categorie più deboli e delle fasce di popolazione più fragili. In questa seconda accezione, la difesa civica si caratterizza soprattutto come sostegno e patrocinio di iniziative a tutela dei diritti umani, indipendentemente dal fatto che tali diritti vengano in gioco nel rapporto con le pubbliche amministrazioni.
2. In che modo il diritto amministrativo contemporaneo valorizza gli strumenti di tutela non giurisdizionale?
In Italia, nel corso degli anni, si è assistito al proliferare di forme alternative di risoluzione delle controversie, secondo il modello della cd. amministrazione giustiziale. Tuttavia, le diverse forme di amministrazione giustiziale, per essere tali, devono garantire l’indipendenza, l’imparzialità e l’autorevolezza, secondo il modello proprio della tutela giurisdizionale e, al tempo stesso, non devono confondersi con le misure giurisdizionali, in quanto ad esse alternative. Sul piano nazionale, i principali esempi di amministrazione giustiziale sono rappresentati dai ricorsi amministrativi, che tuttavia sono considerati un vero e proprio ramo secco dell’ordinamento, dal momento che l’amministrazione decidente è priva della necessaria terzietà e indipendenza rispetto alle parti. Un altro esempio di amministrazione giustiziale è rappresentato dalle ADR, ossia apparati amministrativi che offrono rimedi alternativi di soluzione delle controversie (ADR – Alternative Dispute Resolution) e che sono utilizzati in molti ordinamenti (nordeuropei, paesi a common law) per risolvere le liti tra cittadino e amministrazione. Si tratta di strumenti non giurisdizionali, sostanzialmente diversi dai ricorsi amministrativi, poiché prevedono l’intervento di un soggetto qualificato e terzo rispetto alle parti. L’invito del legislatore europeo ai Paesi membri è affinché facciano un uso “prudente” della giurisdizione, predisponendo strumenti per favorire un minor ricorso al potere giurisdizionale in caso di contenzioso, compresi filtri di accesso e mezzi alternativi per la risoluzione delle controversie. Nel nostro ordinamento, tuttavia, le ADR hanno sempre sollevato resistenze nel caso di controversie tra amministrazione e privati: di fronte a diritti indisponibili, come gli interessi legittimi, si nega infatti la possibilità di effettuare conciliazioni, mediazioni e transazioni proprio in ragione della indisponibilità della posizione giuridica fatta valere dall’interessato. In realtà, la dottrina e la giurisprudenza amministrativistica hanno da tempo dimostrato che l’interesse legittimo non è realmente indisponibile per il suo titolare; che l’interesse pubblico non è astratto e definito solo unilateralmente; che il potere pubblico non va considerato non negoziabile e inesauribile. Quindi questa obiezione dovrebbe risultare oggi superata, e lasciare spazio a un effettivo ricorso alle ADR anche nel contenzioso tra pubblico e privati.
3. Quanto è importante, nella formazione degli studenti di giurisprudenza, conoscere l’istituto del Difensore civico?
A mio modo di vedere sarebbe molto importante, anche se nei corsi di laurea in giurisprudenza non viene dato molto spazio alla figura del Difensore civico e, in generale, degli Ombudsman. Questo, perché il ruolo della difesa civica non trova alcun riconoscimento nella Costituzione repubblicana, né viene preso in considerazione dal legislatore nazionale, e rimane quindi sostanzialmente affidato all’iniziativa spontanea delle autonomie territoriali (oggi di fatto esistono solo i Difensori civici regionali).
4. Ritiene che la difesa civica possa contribuire a migliorare la qualità dell’azione amministrativa? In che modo?
La difesa civica rappresenta un effettivo ausilio a favore delle pubbliche amministrazioni, che da esso vengono sostenute e sollecitate, in un’ottica di autocorrezione, a garantire l’attuazione dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità (art. 97 Cost.). Oltre, naturalmente, ad essere uno strumento di tutela pre-contenziosa facilmente accessibile per i cittadini, in ragione della gratuità e dell’assenza di formalità procedurali che lo caratterizzano, volto a correggere le disfunzioni, le inefficienze e le iniquità dell’agire delle pubbliche amministrazioni.
5. Quali sono, a Suo avviso, le principali sfide nel rapporto tra cittadini e pubblica amministrazione oggi?
Garantire l’effettiva partecipazione e coinvolgimento dei cittadini nelle decisioni pubbliche, che non si realizza solo attraverso la formale comunicazione di avvio del procedimento e il rispetto di norme procedurali stabilite nella legge, ma richiede il rispetto di regole sostanziali di trasparenza, ascolto, soccorso, cura, condivisione, responsabilità (accountability).
6. Quale contributo può offrire l’Università alla diffusione della cultura dei diritti e della legalità amministrativa?
L’Università, in particolare i corsi di laurea che studiano i principi e fondamenti dello Stato di diritto, possono dare un contributo fondamentale alla diffusione della cultura della legalità, aumentando la consapevolezza dei giovani su questi temi.
7. Come immagina l’evoluzione della difesa civica nel contesto delle trasformazioni digitali della pubblica amministrazione?
Di fatto, esiste già la figura del Difensore civico per il digitale, prevista dal CAD a tutela di cittadini e imprese per violazioni delle norme sulla digitalizzazione da parte della Pubblica Amministrazione e per promuovere soluzioni correttive. Tuttavia, penso che l’introduzione dell’intelligenza artificiale nei procedimenti amministrativi possa aprire nuovi spazi di intervento per il Difensore civico: di fronte alla impossibilità dei giudici amministrativi di risolvere sul piano della stretta legittimità le questioni legate all’uso strumentale dei sistemi di AI nella formazione di provvedimenti amministrativi, la difesa civica potrebbe offrire un valido supporto ai cittadini nella difesa dei propri diritti, in termini di accessibilità algoritmica, comprensibilità delle decisioni automatizzate, mediazione delle liti che hanno ad oggetto l’uso di tecnologie digitali.
8. Che consiglio darebbe a un giovane studente interessato ai temi della tutela dei diritti nei confronti delle istituzioni pubbliche?
Di leggere anzitutto con attenzione il testo della Costituzione italiana, e successivamente i classici del diritto costituzionale e pubblico, sulle cui basi è stato edificato lo Stato di diritto e la democrazia in Italia.
9. Un suo consiglio, suggerimento e messaggio da inviare alla difesa civica italiana dall’alto della Sua esperienza accademica e professionale.
In un Paese come il nostro, caratterizzato dalla presenza di quasi 250 mila avvocati e da un ritardo cronico dell’amministrazione di giustizia, occorre sostenere con ogni mezzo la cultura della prevenzione della lite, incentivare forme alternative di soluzione del contenzioso (ADR) e alimentare la soluzione bonaria dei conflitti. È auspicabile, in un ordinamento come l’Italia, l’introduzione di figure istituzionali (Difensori civici, figure di garanzia in genere) che, al fine di correggere le disfunzioni dell’amministrazione, incentrano il proprio intervento esclusivamente sulla forza degli argomenti, sulla persuasività dei propri suggerimenti, favorendo l’uso della ragionevolezza e delle buone prassi nella soluzione delle controversie tra cittadini e pubblica amministrazione. Attraverso queste figure di garanzia, l’ordinamento assicura la supremazia della legalità senza ricorrere a strumenti coercitivi o sanzionatori: si tratta di un modello alternativo di gestione dei conflitti che consente al cittadino di instaurare un rapporto diretto con l’amministrazione e alimenta la fiducia collettiva nei confronti delle istituzioni democratiche. L’assenza di coercitività rende gli atti del difensore civico più flessibili e in grado di valutare anche l’opportunità delle scelte amministrative. Bisogna battersi per assicurare la massima autorevolezza al Difensore civico e ottenere l’istituzione di un Difensore civico nazionale, eventualmente dotato di un accesso diretto alla Corte costituzionale, così come esiste in molte democrazie contemporanee.
Dichiarazione del Presidente del Coordinamento nazionale dei Difensori civici italiani, Marino Fardelli
“Il dialogo tra difesa civica e Università è essenziale per costruire una nuova cultura amministrativa fondata sulla prevenzione dei conflitti, sulla tutela dei diritti e sulla qualità dell’azione pubblica. La riflessione accademica aiuta a comprendere il valore della difesa civica come istituzione di garanzia capace di rafforzare la fiducia tra cittadini e pubblica amministrazione. Come Coordinamento nazionale dei Difensori civici italiani continueremo a promuovere collaborazioni con il mondo universitario, affinché le nuove generazioni di giuristi conoscano e riconoscano il ruolo della difesa civica nel sistema democratico e si rafforzi il ruolo del Coordinamento nazionale dei Difensori civici italiani quale presidio di giustizia e legalità”.